Processo nº 6014.2025/0000631-0
INTERESSADA: Caranguejo Empreendimentos - SPE Ltda.
ASSUNTO: Defesa administrativa. Fiscalização por destinação irregular de HMP.
Informação n° 1.191/2025 - PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Coordenadoria Geral do Consultivo
Senhora Coordenadora Geral
Trata o presente de expediente autuado por SEHAB para fiscalização da destinação de unidades de HMP do imóvel situado na Rua Caranguejo, n. 32, Vila Mazzei.
Após notificação do interessado (doc. n. 118789509, 121204694, 121204795, 127748644 e 127749315) e juntada de documentos, SEHAB/DEPLAN, no doc. n. 130896280, propôs a aplicação de sanção proporcional, referente às 05 (cinco) unidades cuja correta destinação não teria sido comprovada a contento.
A Assessoria Jurídica de SEHAB, no doc. n. 141280512, manifestou-se pela possibilidade de aplicação, ao caso, de sanções previstas em lei, cabendo, porém, à Administração analisar o mérito e decidir se considera caracterizada a infração administrativa à luz dos fatos relatados por SEHAB/DEPLAN, promovendo, se o caso, a abertura do processo sancionador.
Sobreveio decisão do Secretário da Pasta pela qual, na proporção de 5/26, foram aplicadas sanções de cancelamento da isenção ou redução do fator de interesse social, bem como a sua cobrança em dobro a título de multa, acrescida de juros e correção monetária, sem prejuízo da futura comunicação à Secretaria Municipal da Fazenda para apuração dos valores tributários devidos (doc. n. 141280530).
Na mesma decisão, o interessado foi intimado, com base no artigo 11 da Portaria n. 111/24-SEHAB, a apresentar defesa, anexada como doc. n. 142379563, em que se alegou a decadência da pretensão punitiva, pelo decurso do prazo de 05 (cinco) anos previsto no artigo 1° do Decreto Federal n. 20.910/1932.
Sustentou-se, assim, a ausência do dever de guarda de documentos comprobatórios da renda dos adquirentes por mais de um quinquénio, e juntou-se documentação complementar acerca de uma das unidades.
SEHAB/DEPLAN analisou a situação de cada uma das unidades, remetendo à Assessoria Jurídica a análise dos demais pontos invocados na peça de defesa (doc. n. 142461667 e 142472887).
SEHAB/AJ, no doc. n. 143209139, elaborou análise minuciosa do caso e formulou uma série de questionamentos.
Dessa forma, os autos foram encaminhados pelo Secretário à CGC (doc. n. 143858303), para análise jurídica dos quesitos trazidos naquela manifestação, que passamos a analisar.
Esclarece-se, desde já, que a consulta, em que pese ocorrer no bojo de processo sancionatório específico, tem em conta preceitos normativos em tese, devendo quaisquer desdobramentos ser objeto de oportuna e específica manifestação, conforme as eventuais peculiaridades de cada caso concreto.
São os quesitos:
a) Esta Assessoria Jurídica está correta no seu entendimento de que os requisitos documentais mínimos para a comercialização são aqueles vigentes no momento da destinação de cada unidade (item 2.1)?
Na manifestação anexada no doc. n. 143209139, a Assessoria Jurídica de SEHAB esposou entendimento no sentido de que o regramento legal aplicável para a comercialização de imóveis erigidos como HIS (Habitação de Interesse Social) ou HMP (Habitação de Mercado Popular) há de ser aquele vigente à época da celebração do contrato de compra e venda, para fins de caracterização ou não do ato infracional.
Tal posicionamento não nos parece passível de retoques, já que é, efetivamente, a partir do contrato de compra e venda, ou, quando muito, do compromisso de compra e venda, que se efetiva a destinação do bem pelo promotor do empreendimento, com a entrega ou promessa de entrega do imóvel a comprador condizente com a faixa de renda destinatária e almejada pela legislação urbanística - e é aí que se perfaz a política pública.
Nesse sentido, o "caput" do artigo 5° do Decreto n. 63.130/24 assim dispõe:
Art. 5° A destinação das unidades de HIS 1, HIS 2 e HMP, por intermédio de alienação ou locação, dependerá de emissão de certidão atestando o enquadramento das famílias na respectiva faixa de renda estabelecida no artigo 46 da Lei n° 16.050, de 2014 - PDE.
Ora, nos termos da norma regulamentar supra transcrita, a destinação das unidades se dá pela alienação ou locação, ocasião em que deverá ser apresentada certidão que ateste o enquadramento do adquirente (ou locatário) na faixa de renda fixada pelo PDE.
Na mesma linha, o inciso II do parágrafo 1° do mencionado Decreto n. 63.130/24, em sua redação atual, estabelece que a comprovação do atendimento à faixa de renda familiar, na alienação realizada pelos promotores dos empreendimentos habitacionais ou pelos proprietários dos imóveis, deverá ocorrer no momento da assinatura do compromisso de compra e venda ou no contrato de compra e venda.
O artigo 47, inciso II do Plano Diretor Estratégico - Lei n. 16.050/14 -, com a redação dada pela Lei n. 17.975/23, exige a necessidade de atendimento, de forma permanente, da faixa de renda destinatária das unidades, do que se pode depreender que a Municipalidade poderia aferir o descumprimento à legislação de regência na comercialização pela análise da documentação que acompanha os contratos de alienação.
Com efeito, na hipótese de o empreendimento se encontrar regularmente aprovado como HMP, como parece ser o caso dos autos[1], a malversação ocorrerá pela alienação a famílias cuja faixa de renda esteja acima da almejada pelo PDE, pelo que nesse momento é aberta a SEHAB a possibilidade de fiscalização.
Sob essa ótica, este é o momento no qual a infração efetivamente ocorre, visto que o que se discute não é um desrespeito à legislação urbanística pela construção ou desobediência aos termos dos alvarás concedidos, mas a venda/locação a pessoa distinta daquela almejada pelo PDE ao conceder os benefícios ao construtor.
b) Esta Assessoria Jurídica está correta em adotar a data do protocolo do pedido de licenciamento como marco temporal pra escolher o fundamento legal da sanção (art. 117, §2°, ou art. 47, §2°, do PDE)? Ou deveria adotar outro marco temporal, a exemplo da data do deferimento do alvará ou da data do certificado de conclusão (item 2.2)?
No tocante ao marco temporal para que se defina o fundamento legal da sanção a ser imposta, SEHAB/AJ manifestou-se pela adoção da legislação vigente à época do protocolo do pedido de licenciamento do empreendimento, aplicando-se, então, a redação original do PDE (artigo 117, parágrafo 2°[2]) ou, para imóveis cujo pedido de aprovação foi protocolado após a entrada em vigor da Lei n. 17.795/23, o parágrafo 2° do artigo 47 do Plano Diretor, em sua redação atual[3].
Bem obtemperou aquela Assessoria, contudo, que os alvarás emitidos possuem advertências e menção às restrições pertinentes à matéria.
Dessa forma, o produtor das unidades, desde o deferimento do alvará, tem inequívoco conhecimento das restrições pendentes sobre a edificação e das regras de alienação para que faça jus às benesses da lei para a produção de HIS/HMP.
No mais, a sistemática do PDE adota a manutenção dos direitos referidos nos alvarás concedidos, quando há mudança de legislação[4]. Sob esse prisma, a sanção por desvio na destinação da HIS/HMP haveria de ter em conta as regras constantes do alvará de aprovação, ou vigentes quando da sua expedição.
A par disso, o deferimento do alvará de aprovação permite o registro da incorporação e, consequentemente, a venda das unidades, sendo o projeto de construção devidamente aprovado pelas autoridades competentes um dos documentos exigidos pelo artigo 32 da Lei de Registros Públicos para o memorial de incorporação[5].
A adoção desse marco temporal gera um marco único para todo o empreendimento, posição que parece conferir maior segurança e higidez aos atos fiscalizatórios a serem praticados.
O responsável pela produção das unidades parece, assim, ter direito de ver aplicado o regime sancionatório vigente na data da publicação do alvará, a partir do qual este passou a produzir efeitos.
c) O termo inicial da contagem do prazo prescricional quinquenal referente à pretensão punitiva deve ser a data do fato (infração por alienação irregular da unidade habitacional) ou a data da ciência, pela Administração, do cometimento dessa infração? No primeiro caso, considera-se a alienação de cada unidade ou a alienação da última unidade de HIS/HMP do empreendimento? No segundo caso, considera-se que houve ciência no início do procedimento de apuração preliminar ou no final, quando se elebora o relatório final conclusivo sobre a ocorrência de irregularidade na destinação (item 3.2)?
O particular, na insurgência que levou à presente consulta, pretendeu a aplicação, ao caso, do prazo quinquenal do Decreto Federal n. 20.910/32, argumentando pela decadência da pretensão punitiva.
Ocorre que a jurisprudência tem se orientado no sentido da impossibilidade de aplicação analógica da norma federal aos Estados e Municípios em casos tais, quando não houver regra específica estadual ou municipal.
A questão foi recentemente pacificada pelo STJ, que assim decidiu, em recurso especial repetitivo (Tema 1.294):
O Decreto 20.910/1932 não dispõe sobre a prescrição intercorrente, não podendo ser utilizado como referência normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia.
Decidiu-se, no mais, no bojo do julgado, que, na ausência de lei específica que discipline os prazos para o exercício da ação punitiva pela Administração Pública estadual e municipal, aplica-se o prazo prescricional previsto no Decreto 20.910/1932, o qual, por estabelecer prazo para exercício do direito de ação, somente incide após a constituição definitiva do crédito.
Desta forma, na esteira da referida decisão, anteriormente à constituição definitiva do crédito, não estaria a atuação do Município sujeita a prazo referente ao exercício da pretensão punitiva.
Isso porque, enquanto não estabelecido, na esfera normativa ou jurisprudencial, prazo específico para o exercício da pretensão punitiva pelo Município, descabe ao intérprete, na linha de tal precedente, arbitrá-lo, mesmo que se valendo de interpretação analógica.
Diante do entendimento jurisprudencial ora pacificado quanto à prescrição punitiva e aos correlatos prazos de interrupção e suspensão, o questionamento de ATAJ perde sua razão de ser, visto que a alegação do interessado referente ao transcurso do prazo prescricional não merece guarida.
Há, contudo, que se observar que o próprio acórdão em análise traz recomendações no sentido de que a não incidência do prazo quinquenal, nem tampouco de prescrição intercorrente, não pode se transfigurar em verdadeiro salvo-conduto para que Estados e Municípios estendam, de forma indefinida, as análises tendentes à aplicação de sanções administrativas - há que se ter como norte o princípio da razoável duração do processo, insculpido no artigo 5°, LXXVIII, da Constituição Federal.
No mais, como medida de cautela, a fim de mitigar a judicialização de questões tais, é de todo recomendável que, quando possível, o Município exerça a atividade sancionatória no prazo de 05 (cinco) anos da data em que foi cientificado da suposta infração.
d) A destinação irregular de unidades de HIS/HMP pode ser considerada infração permanente? Em caso positivo, qual seria o termo final da permanência, sobretudo em caso de nova alienação a terceiro (item 3.3)?
A Assessoria Jurídica de SEHAB, de forma correta, obtempera que a infração nos casos em exame teria natureza permanente, e não instantânea, baseando seu entendimento na jurisprudência do TJSP, que considera permanente a infração à legislação urbanística.
Escorreito o referido posicionamento, tendo em conta que a edificação em desacordo com os benefícios urbanísticos, em última análise, sequer poderia ter sido erigida, e persiste a irregularidade do imóvel até que sanada a situação.
O caso se assemelha, nesse aspecto, ao de construções erigidas sem o competente alvará (ou em desacordo com alvará concedido), e que têm sua situação de irregularidade cadastrada no Cadastro de Edificações - CEDI tão-logo confirmada a falta de autorização municipal, assim persistindo até que o interessado, de alguma maneira, logre regularizá-las.
Cabe, porém, a mesma ressalva feita no item anterior - dada a expressiva chance de judicialização da matéria pelos interessados, a par da possibilidade de aplicação de sanções administrativas em tempo muito posterior ao da alienação, SEHAB deverá, desde já, exercer seu poder-dever de polícia, de modo que a correta tese da permanência da infração sequer tenha que ser invocada.
e) É possível se falar em interrupção administrativa da prescrição? Em caso positivo, quais seriam os marcos interruptivos (item 3.4)?
Indaga SEHAB se, no caso em comento, poder-se-ia cogitar de marco interruptivo da prescrição pela notificação do interessado, já que o Decreto n. 20.910/32, em seu artigo 7°, traz a citação como causa interruptiva do prazo prescricional.
Reportamo-nos ao quanto exposto no item 'c', no sentido de que o Tema 1.294 do Superior Tribunal de Justiça fixou, de forma expressa, que o referido decreto não dispõe sobre prescrição intercorrente e não deverá ser utilizado como referência no âmbito municipal.
Da mesma forma, descabe utilizar, por analogia, os marcos interruptivos de prescrição da Lei Federal n. 9.873/99, aplicáveis, unicamente, na esfera federal.
Nesse sentido, esta Assessoria já se pronunciou, na Informação n. 7/2025, pela ocorrência de vácuo normativo referente a causas interruptivas de prescrição no âmbito municipal no que tange a processos sancionatórios.
Novamente, cabe obtemperar que há de haver o respeito ao princípio da duração razoável do processo, devendo SEHAB diligenciar para que os feitos administrativos tenham regular andamento, tendo o STJ asseverado, no recurso especial do qual o Tema em questão se origina, que a plena efetividade de tal princípio requer compromisso institucional com a eficiência, a justiça e o respeito ao administrado[6].
f) Na eventualidade de se identificar a ocorrência de prescrição da pretensão punitiva, é recomendável adotar o entendimento pela imprescritibilidade da pretensão de reparação do dano sofrido? Em caso positivo, é de SMUL a competência para quantificação dos danos e instrução do processo a ser encaminhado para PGM/JUD (item 3.5)?
Tendo em conta o entendimento pacificado do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o prazo prescricional do artigo 1° do Decreto Federal n. 20.910/32 poderia ser considerado, no âmbito municipal, somente após a constituição do crédito, poder-se-ia cogitar da contagem de prescrição, no caso em análise, apenas com relação à prescrição executória, pelo que o questionamento, após a decisão do Tema 1.294, acabou por perder, de certa forma, seu propósito.
Assim, mostra-se aplicável a prescrição quinquenal unicamente para a pretensão executória, de modo que o Município terá o prazo de 05 (cinco) anos contados da constituição do crédito para promover a sua cobrança.
A referida lógica parece se aplicar às verbas previstas pelo artigo 8° do Decreto n. 63.130/24 (I - ao promotor do empreendimento, o dever de pagamento integral do potencial construtivo adicional utilizado, tributos, custas e demais encargos referentes à sua implantação, além de multa equivalente ao dobro deste valor financeiro apurado, devidamente corrigido, sem prejuízo das sanções previstas na Lei n° 16.642, de 9 de maio de 2017 - Código de Obras e Edificações; II - a terceiros adquirentes a partir da segunda alienação dos imóveis de HIS 1, HIS 2 e HMP, cobrança dos valores indicados no item anterior, calculados de forma proporcional à fração ideal do imóvel adquirido, estando autorizado o Poder Público a adotar as medidas processuais análogas às previstas nos incisos I e II do artigo 107 da Lei n° 16.050, de 2014 - PDE).
Por outro lado, embora a Municipalidade não deva, de acordo com a orientação ora proposta, reconhecer administrativamente a prescrição da pretensão, é possível que algum interessado obtenha esse reconhecimento em ação judicial. Assim, pode-se vislumbrar hipóteses em que o Município tenha que se socorrer da tese da imprescritibilidade da pretensão de recomposição de danos urbanísticos e ambientais, conforme referido neste quesito.
Em situações tais, é possível sustentar o caráter permanente da infração, dada a sua natureza urbanístico-ambiental, e, nessa linha, a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do dano sofrido. Isso porque, se a edificação traz prejuízo à ordem urbanística, cabe ao Município perseguir a sua reparação, sendo imprescritível a ação para recomposição do dano coletivo (nesse sentido, vide a Ementa n. 11.499).
Nessas hipóteses, caberá ao Município promover à quantificação do dano a ser reparado, podendo, à míngua de disposição específica, ser aplicada a sistemática do parágrafo 2° do artigo 8° do Decreto n. 63.130/24 ("Previamente à remessa dos autos à Procuradoria Geral do Município para a cobrança judicial ou extrajudicial dos valores previstos nos incisos I e II do "caput" deste artigo, a SEHAB os encaminhará à Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento para que esta realize os cálculos pertinentes, na forma do § 2° do artigo 47 da Lei n° 16.050, de 2014, instruindo os feitos com os elementos de informação que lhe deram suporte.").
Assim, a análise deverá ser deflagrada por SEHAB, competindo a SMUL a análise e quantificação do dano, com posterior remessa à PGM, para providências de cobrança.
À consideração superior, repisando que eventuais questionamentos de caráter específico e concreto não abarcados pela presente manifestação poderão ser objeto de consulta nos respectivos expedientes.
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São Paulo, 29/04/2026
FLAVIA PASSUCCI
Procuradora do Município Assessora - AJC
OAB/SP 195.325
De acordo.
São Paulo, 29/04/2026
JOSÉ FERNANDO FERREIRA BREGA
Procurador Assessor Chefe - AJC
OAB/SP 173.027
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[1] Vide o alvará juntado no doc. n. 118789338 e o certificado de conclusão no doc. n. 118789415.
[2] Nesse sentido, vide o artigo 10 da Portaria n. 111/24-SEHAB.
[3] Art. 117. A contrapartida financeira à outorga onerosa de potencial construtivo adicional será calculada segundo a seguinte equação:
C = (At / Ac) x V x Fs x Fp, onde:
C - contrapartida financeira relativa a cada m2 de potencial construtivo adicional;
At - área de terreno em m2;
Ac - área construída computável total pretendida no empreendimento em m2;
V - valor do m2 do terreno constante do Cadastro de Valor de Terreno para fins de Outorga Onerosa, conforme Quadro 14 anexo;
Fs - fator de interesse social, entre 0 (zero) e 1 (um), conforme Quadro 5 anexo;
Fp - fator de planejamento entre 0 (zero) e 1,3 (um e três décimos), conforme Quadro 6 anexo.
§ 1° A contrapartida financeira total calcula-se pela multiplicação da contrapartida financeira relativa a cada m2 pelo potencial construtivo adicional adquirido.
§ 2° Em caso de não cumprimento da destinação que motivou a utilização dos fatores Fs e Fp, a Prefeitura procederá à cassação da licença ou ao cancelamento da isenção ou redução, bem como a sua cobrança em dobro a título de multa, acrescida de juros e correção monetária.
(...)
[4] Art. 47. A produção privada de unidades de HIS 1, HIS 2 e HMP utilizando os benefícios urbanísticos e fiscais previstos nesta Lei caracterizará adesão a regime jurídico próprio, qualificado, concomitantemente:(Redação dada pela Lei n° 17.975/2023)(Regulamentado pelo Decreto n° 63.130/2024)
I - pela fruição dos benefícios fiscais e urbanísticos pertinentes à implantação das tipologias de HIS 1, HIS 2 e HMP;(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
II - pela necessidade de atendimento, de forma permanente, da faixa de renda destinatária das unidades habitacionais produzidas em cada uma das tipologias apontadas no inciso I.(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
§ 1° Para fins de proporcionar o atendimento, de forma permanente, da destinação das unidades habitacionais produzidas no regime jurídico tratado neste artigo, os imóveis produzidos utilizando os benefícios trazidos nesta Lei sujeitam-se às seguintes regras:(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
I - deverá ser realizada a averbação, na matrícula de cada unidade habitacional das tipologias de HIS 1, HIS 2 e HMP produzidas mediante adesão ao regime jurídico exposto neste artigo, de que tais receberam os benefícios previstos nesta Lei e que deverão ser destinadas a famílias com o perfil de renda declarado no licenciamento do empreendimento;(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
II - a destinação destas unidades dependerá de emissão de certidão atestando o enquadramento das famílias na respectiva faixa de renda estabelecida no art. 46 desta Lei.(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
§ 2° A inobservância ao exposto nesta Lei acarretará:(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
a) ao promotor do empreendimento, o dever de pagamento integral do potencial construtivo adicional utilizado, impostos, custas e demais encargos referentes à sua implantação, além de multa equivalente ao dobro deste valor financeiro apurado, devidamente corrigido;(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
b) a terceiros adquirentes, cobrança dos valores indicados no item anterior, calculados de forma proporcional à fração ideal do imóvel adquirido, estando autorizado o Poder Público a adotar as medidas processuais análogas às previstas nos incisos I e II do art. 107 desta Lei.(Incluído pela Lei n° 17.975/2023)
(... )
[5] Nesse sentido, vide o artigo 379 da lei.
[6] Resp n. 2002589-PR.
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Processo nº 6014.2025/0000631-0
INTERESSADA: Caranguejo Empreendimentos - SPE Ltda.
ASSUNTO: Defesa administrativa. Fiscalização por destinação irregular de HMP.
Cont. da Informação n° 1.191/2025 - PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Senhora Procuradora Geral
Encaminho o presente com a manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Coordenadoria Geral, que acolho, propondo a remessa dos autos a SEHAB, para prosseguimento da análise, nos termos ali expostos.
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São Paulo, 04/05/2026
TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO
Procuradora Coordenadora Geral do Consultivo - CGC
OAB/SP 175.186
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Processo nº 6014.2025/0000631-0
INTERESSADA: Caranguejo Empreendimentos - SPE Ltda.
ASSUNTO: Defesa administrativa. Fiscalização por destinação irregular de HMP.
Cont. da Informação n° 1.191/2025 - PGM.AJC
SEHAB
Senhor Secretário
Encaminho-lhe o presente, com o entendimento da Coordenadoria Geral do Consultivo, que acolho, no sentido de que o presente deverá prosseguir em análise por essa Secretaria, nos termos ali indicados.
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São Paulo, 29/04/2026
LUCIANA SANTANA NARDI
Procuradora Geral do Município
OAB/SP 173.307
Usar para parecer e outros casos específicos
