Processo nº 6013.2023/0007285-2
INTERESSADA: ATR3 Empreendimentos e Participações Ltda.
ASSUNTO: Análise sobre eventual cabimento de cobrança de indenização sobre ocupação de imóvel da Municipalidade anteriormente à sua formal aquisição pela empresa interessada.
Informação n° 1445/2025 - PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
COORDENADORIA GERAL DO CONSULTIVO
Senhora Coordenadora Geral
Trata o presente expediente de procedimento instaurado para a cobrança de indenização pela ocupação de imóvel municipal situado na Rua da Consolação, altura do n.° 3.407, consistente em uma passagem com área de 698,56m2, pela empresa ATR3 Empreendimentos e Participações Ltda. A cobrança refere-se ao período de 60 (sessenta) meses anteriores à alienação do referido bem à própria interessada.
O imóvel em questão, de natureza pública reconhecida por esta Procuradoria em outras manifestações (cf. Informações n° 344/2016, 1.722/2017, 199/2020, 688/2020 e 2.099/2022), foi objeto de alienação direta à interessada, nos termos da autorização concedida pela Lei Municipal n° 17.813/2022. Tal modalidade de alienação, com dispensa de licitação, foi fundamentada na inviabilidade de competição, dado que a interessada é proprietária da totalidade dos lotes lindeiros, e a venda a terceiros resultaria no encravamento de tais imóveis, conforme detidamente analisado na Informação n° 688/2020 - PGM-AJC (doc. n° 094835874).
CGPATRI procedeu aos cálculos para apuração da indenização devida pela ocupação da área nos 5 (cinco) anos anteriores à alienação. A Divisão de Avaliação apurou o valor de R$ 4.700.989,55 (quatro milhões, setecentos mil, novecentos e oitenta e nove reais e cinquenta e cinco centavos) (doc. n° 099012435), com base em avaliação de mercado do imóvel e aplicação dos critérios previstos no Decreto n° 62.087, de 26 de dezembro de 2022.
Ato contínuo, a interessada foi notificada para pagamento do montante apurado, por meio da Notificação n.° 010/2024/CGPATRI-SAI (doc. n° 099642473), à qual foi anexado o correspondente Documento de Arrecadação do Município de São Paulo - DAMSP.
Em resposta, a interessada apresentou manifestação acostada ao doc. n° 099643726, pleiteando, em síntese, a suspensão e o posterior cancelamento da cobrança. Seus argumentos centram-se em três eixos principais: (i) vícios de procedimento, alegando violação ao contraditório e à ampla defesa, bem como inobservância do rito previsto no Decreto Municipal n° 48.832/2007; (ii) ausência de mérito para a cobrança, ao sustentar a inexistência de "uso indevido" ou de má-fé na ocupação, visto que possuía título de propriedade sobre a área e recolhia o respectivo IPTU, além da ausência de prejuízo efetivo ao erário; e (iii) erros na metodologia de cálculo do valor da indenização. Posteriormente, a interessada juntou novos documentos (doc. n° 142402864), reforçando a tese da titularidade privada do bem e, por conseguinte, da sua boa-fé.
A Divisão de Avaliação defendeu a metodologia avaliatória utilizada, esclarecendo que o valor adotado reflete o mercado e que os fatores de correção de testada e profundidade não se aplicam a áreas de incorporação, conforme normas técnicas pertinentes (docs. n° 127270507 e 127272016). SUB-PI/AJ informou que a ação fiscalizatória anterior, referente à ocupação, fora de fato sobrestada para aguardar o deslinde do processo de alienação (doc. n° 127387828). Por fim, CGPATRI/SAP reiterou a existência de ocupação irregular e a recomendação pretérita desta Procuradoria para apuração de débitos (doc. n° 128013483).
Diante da complexidade da matéria, a Assessoria Jurídica da SEGES encaminhou os autos para que se defina se, no presente caso concreto, é cabível a cobrança pelo uso pretérito de imóvel da Municipalidade (doc. n° 144249636).
É o relatório.
A questão suscitada pela Assessoria Jurídica de SEGES diz respeito à possibilidade de cobrança pelo uso de área pública. Outras questões eventualmente levantadas pela interessada, mas não analisadas pelas áreas técnicas e sem endereçamento específico a esta Assessoria, não serão, ao menos neste momento, objeto de deliberação.
A natureza pública da área em estudo foi confirmada em diversas análises desta Assessoria, conforme se observa nas Informações n° 344/2016, 1.722/2017, 199/2020, 688/2020 e 2.099/2022.
Foi nesse contexto que a alienação direta do bem à interessada se apresentou como solução adequada, considerada a inviabilidade de competição, uma vez que apenas a interessada, na condição de proprietária de todos os imóveis lindeiros, poderia dar aproveitamento econômico à área sem gerar a situação anômala de encravamento dos lotes. A venda direta foi autorizada pela Lei Municipal n° 17.813/2022, sem, contudo, dispor sobre os efeitos patrimoniais da ocupação que a antecedeu. De fato, o parecer que deu origem à Ementa n° 12.107 (Informação n° 199/2020 - PGM-AJC), posteriormente revisado, já consignava que o uso pretérito irregular deveria ser objeto de expediente próprio.
A alienação do bem em questão não teve o condão de anistiar eventuais débitos decorrentes da ocupação prévia. Resolveu-se a questão dominial, mas permaneceu pendente a análise da retribuição devida ao erário pelo período em que o bem público foi utilizado por particular para fins privados.
O uso de bem público por particular, sem a devida anuência do ente público, pode configurar situação de irregularidade apta a ensejar o dever de indenizar o Poder Público, sob pena de enriquecimento sem causa do ocupante. Há precedente desta Procuradoria nesse sentido, inclusive em caso no qual o dever de indenizar foi imputado ao ocupante de área pública que, posteriormente, veio a adquiri-la (cf. Informação n° 341/2024 - PGM-AJC).
A Lei Orgânica do Município de São Paulo, em seu artigo 114, estabelece que a utilização de bens municipais por terceiros se dará mediante concessão, permissão, autorização ou locação social, instrumentos que, em regra, pressupõem onerosidade. A Lei n° 14.652/2007 reforça essa diretriz ao dispor que as concessões e permissões de uso de áreas municipais deverão ser feitas a título oneroso, em regra.
No caso em análise, não se está diante de cessão de bem público, nos termos delimitados pelo artigo 114 da Lei Orgânica. Todavia, se a utilização regular de bem público, como regra, pressupõe contrapartida onerosa, a utilização irregular também deve pressupô-la. De outro modo, a ocupação irregular tornar-se-ia mais vantajosa ao particular, o que não se coaduna com a lógica do ordenamento jurídico.
A cobrança em tela consubstancia a pretensão de recomposição do patrimônio público pelo período em que o ente público foi privado de usufruir economicamente do bem.
A interessada sustenta que sua ocupação estaria amparada na boa-fé, lastreada tanto na aquisição onerosa do imóvel de quem figurava como titular do registro imobiliário quanto no pagamento de IPTU incidente sobre a área. A boa-fé, contudo, não é suficiente para afastar a irregularidade da ocupação de bem público por particular, tampouco para elidir o fato objetivo consistente na utilização de bem público para benefício privado.
Conforme observado por SEGES/AJ (doc. n° 144249636), o Superior Tribunal de Justiça tem entendimento reiterado no sentido de que a indenização pela ocupação irregular de bem público, notadamente bens de uso comum do povo, é devida independentemente da boa-fé do particular (REsp n° 2109955/SP, REsp n° 1432486/RJ, REsp n° 1730402/RJ, REsp n° 1800836/RJ, REsp n° 1432486/RJ).
A alegação de inexistência de prejuízo ao erário, nessa esteira, também não deve prosperar. O prejuízo fazendário não se configura apenas pela perda de uma oportunidade concreta de utilização do bem, mas pela própria privação do uso e gozo de um ativo que, além de dotado de valor econômico, pertence ao público. O patrimônio público imobiliário não é estéril: seu potencial econômico, seja por meio de cessão onerosa, seja por alienação, constitui fonte de receita em benefício da coletividade. Permitir o uso gratuito por particular, sobretudo para fins de exploração econômica, seria lesivo ao interesse público e contrário ao princípio da isonomia.
Ademais, a indenização pretendida não possui natureza sancionatória, que exigiria a demonstração de dolo ou má-fé. Trata-se de retribuição de natureza patrimonial, fundada no princípio que veda o enriquecimento sem causa e no princípio da indisponibilidade do interesse público. O erário municipal foi privado de auferir renda de um ativo que lhe pertencia, enquanto a interessada, conforme apontado por CGPATRI (doc. n° 128013483), utilizava a área para fins comerciais (loja e estacionamento), auferindo, portanto, vantagem econômica. A cobrança visa, justamente, remunerar o Município, e com isso, a população, pelo uso do bem público.
O fato de a interessada ter celebrado negócio jurídico com particular que constava como titular do registro imobiliário constitui, quando muito, indício de sua boa-fé, mas não pode ser considerado aquisição por título regular nem legitimar a ocupação da área, uma vez que se tratava de bem público, insuscetível de alienação por particular, não podendo contrato de compra e venda firmado com quem não detinha o domínio conferir legitimidade à propriedade ou à posse.
Além disso, conforme observado na Informação n° 199/2020, a passagem em questão foi oficializada pelo Decreto n° 10.549/1973, constando sua efetiva abertura nos levantamentos GEGRAN/1973 e VASP/CRUZEIRO/1954. Não é possível, portanto, sustentar o desconhecimento quanto à origem pública da área.
Observa-se, ainda, em imagens obtidas na plataforma Google Maps, que no local existia via aberta, devidamente asfaltada, com guia e aparente iluminação pública instalada, elementos típicos de via pública. Na imagem mais antiga disponível (janeiro de 2010), já se verifica que o acesso se encontrava impedido pela instalação de uma espécie de portão de alumínio e que, entre janeiro de 2016 e junho de 2017, foi construída, no mesmo espaço, uma loja ou a extensão de loja vizinha. A interessada informa que desde 2013 já ocupava o local (doc. n° 142402864), de modo que, quando o adquiriu, este já apresentava características de via pública, não obstante a presença do portão irregular que controlava o acesso à área.
O argumento relativo ao pagamento de IPTU, por sua vez, não é apto a afastar a indenização pelo uso da área. A obrigação tributária não se confunde com a contraprestação pelo uso de bem público. A eventual exigência indevida do tributo, ainda que reconhecida, não induz ao reconhecimento da propriedade privada nem serve de fundamento para eximir a interessada do dever de indenizar pela ocupação.
Ante o exposto, conclui-se que, no caso concreto, é cabível a cobrança pelo uso pretérito do imóvel, devendo os autos ser restituídos a SEGES para prosseguimento. Após a decisão quanto à defesa apresentada pela interessada, caso esta seja rejeitada e não haja pagamento, o expediente deverá ser remetido a DEMAP para adoção das providências relativas ao ajuizamento da competente ação de cobrança.
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São Paulo, 12/01/2026
LUÍS FERNANDO DE SOUZA PASTANA
Procurador do Município Assessor - AJC
OAB/SP 246.323
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De acordo.
São Paulo, 14/01/2026
JOSÉ FERNANDO FERREIRA BREGA
Procurador Assessor Chefe - AJC
OAB/SP 173.027
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Processo nº 6013.2023/0007285-2
INTERESSADA: ATR3 Empreendimentos e Participações Ltda.
ASSUNTO: Análise sobre eventual cabimento de cobrança de indenização sobre ocupação de imóvel da Municipalidade anteriormente à sua formal aquisição pela empresa interessada.
Cont. da Informação n° 1445/2025- PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Senhora Procuradora Geral
Encaminho-lhe o presente, com o entendimento da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Coordenadoria, que acolho.
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São Paulo, 14/01/2026
TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO
Procuradora Coordenadora Geral do Consultivo - CGC
OAB/SP 175.186
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Processo nº 6013.2023/0007285-2
INTERESSADA: ATR3 Empreendimentos e Participações Ltda.
ASSUNTO: Análise sobre eventual cabimento de cobrança de indenização sobre ocupação de imóvel da Municipalidade anteriormente à sua formal aquisição pela empresa interessada.
Cont. da Informação n° 1445/2025- PGM.AJC
SEGES
Senhora Secretária
Encaminho-lhe o presente, com o entendimento da Coordenadoria Geral do Consultivo, que acolho, no sentido de que, no caso concreto, é cabível a cobrança pelo uso do imóvel.
Segue para prosseguimento e, após a decisão pertinente acerca da defesa apresentada pela interessada, caso esta seja rejeitada e não haja pagamento, o expediente deverá ser remetido a DEMAP para adoção das providências relativas ao ajuizamento da ação de cobrança.
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São Paulo, 12/01/2026
LUCIANA SANTANA NARDI
Procuradora Geral do Município
OAB/SP 173.307
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